DDL Goisis, non solo graduatorie regionali

Di redazione

red – Pubblichiamo i punti salienti della proposta dell’On. leghista Goisis relativamente al disegno di legge che si pone come obiettivo di istituire nuove Disposizioni per il reclutamento, l’organizzazione, la valutazione e l’inquadramento nei ruoli regionali del personale docente, dirigente e amministrativo, tecnico e ausiliario. Pubblichiamo anche il testo integrale del DDL

Estrapolato dall’intervento di presentazione del DDL

La presente proposta di legge, anche alla luce delle citate sentenze costituzionali, è caratterizzata dai seguenti aspetti:

a) il superamento dell’equazione scuola uguale Stato. La scuola è un servizio su cui lo Stato mantiene responsabilità decisive, importantissime, ma le «norme generali sull’istruzione», i «livelli essenziali» e «i princìpi fondamentali» non rappresentano il servizio dell’istruzione. Le norme sono prescrizioni di carattere generale, sono un «prevedere». Il servizio è un fare in concreto, un «provvedere»: servizio vuol dire organizzare, erogare prestazioni, rilevare e soddisfare bisogni;

b) il superamento dell’equazione docente uguale personale statale. Si tratta di una questione strettamente legata alla decentralizzazione del sistema scolastico se si pensa che quasi tutto il bilancio dell’istruzione è assorbito da questa voce. Il fatto che il personale insegnante (articolo 1) sia trasferito alle dipendenze delle singole regioni e che alle medesime regioni spetti la definizione degli organici (articolo 2) costituisce un eccellente elemento d’impatto nell’organizzazione del servizio che incide direttamente anche nelle scelte di programmazione dell’offerta. La possibilità in ambito regionale di procedere attraverso valutazioni poste in capo alle singole giunte regionali consente sia una migliore utilizzazione delle risorse sia il sostegno alla qualità dell’offerta. In base alla proposta di legge la gestione del servizio e quindi del personale docente è di competenza regionale e locale (enti locali e istituti scolastici). Le regioni, ai sensi dell’articolo 4, predispongono con legge regionale le condizioni atte a garantire la gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali. Analoghe disposizioni sono previste anche per il personale dirigente e ATA. Ai sensi del titolo I della presente proposta di legge, la dipendenza organica del personale docente, dirigente e ATA è attribuita alle regioni (che curano gli atti relativi al reclutamento e al rapporto di lavoro), mentre la dipendenza funzionale è attribuita alle istituzioni scolastiche, che fissano le regole relative allo svolgimento delle diverse attività sul luogo di lavoro, il rispetto e la flessibilità dell’orario di servizi, eccetera. Allo Stato competono solo le regole generali di stato giuridico ossia le regole di accesso all’insegnamento, le garanzie di libertà d’insegnamento, le incompatibilità, eccetera. La citata sentenza n. 13 del 2004 della Corte costituzionale ha chiarito che anche la distribuzione del personale tra le scuole è materia di competenza regionale, «solo transitoriamente ancora esercitata dallo Stato». La riorganizzazione del territorio in ambiti funzionali al miglioramento dell’offerta formativa comporta, peraltro, che anche i contributi di funzionamento per le scuole passino per la programmazione regionale, sia che si tratti di contributi ordinari sia che si tratti di contributi perequativi;

c) la previsione di uno specifico potere delle regioni nella contrattazione sindacale, attraverso le seguenti azioni:

l’ingresso delle regioni in relazione alla contrattazione nazionale (articolo 7);
l’attivazione di autonomi livelli di contrattazione collettiva regionale, nel rispetto della determinazione dei diritti e delle obbligazioni direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale delle singole regioni (articolo 6);
il superamento del comparto unico della scuola attraverso la previsione dell’articolazione in aree contrattuali funzionali al riconoscimento delle specifiche professionalità (direttivi, docenti e ATA).

Al riguardo si sottolinea che il rapporto di lavoro del personale scolastico (dirigenti, docenti/ATA) ha natura privatistica e contrattuale. Rimane infatti assoggettato all’antico regime pubblicistico solamente il personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Di conseguenza:

la competenza legislativa in materia di disciplina dei rapporti individuali e collettivi anche del personale scolastico, così come del personale alle dipendenze della pubblica amministrazione in genere, è dello Stato in via esclusiva ai sensi della lettera l) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione (ordinamento civile: Corte costituzionale, sentenza n. 50 del 2005) e la legge statale che attualmente regola tali rapporti è il decreto legislativo n. 165 del 2001
il decreto legislativo n. 165 del 2001 costituisce la base normativa del trasferimento di competenze dallo Stato alle regioni per quanto riguarda il personale e tale base normativa non può essere modificata se non con legge statale. Il decreto legislativo dispone, infatti, che la contrattazione collettiva determini
il trattamento economico e normativo del personale (articoli 2, comma 3, 45 e 51, comma 1): esso non può essere determinato unilateralmente dal datore di lavoro pubblico
il sistema contrattuale: quanti e quali debbano essere i livelli di contrattazione; quante e quali siano le materie affidate alla contrattazione integrativa; quale debba essere il rapporto tra i differenti livelli; quale debba essere la durata del contratto eccetera (articolo 40, comma 3). Ogni eventuale variazione dell’assetto contrattuale, introdotto perché ritenuto in ipotesi più congruo con il nuovo assetto istituzionale, deve essere concordata con le organizzazioni sindacali in sede di contrattazione collettiva
i diritti e le relazioni sindacali. A questo proposito occorre sottolineare che sul piano delle relazioni contrattuali attualmente il potere di impartire indirizzi all’Agenzia per la rappresentanza regionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) nella sua attività contrattuale nazionale – per il sistema scolastico – è esercitato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri tramite il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze nonché, di concerto con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca (articolo 41, comma 2) e agli stessi soggetti spetta esprimere parere favorevole sull’ipotesi d’accordo raggiunta dall’ARAN e dai sindacati ammessi alla trattativa.

La proposta di legge, alla luce della dipendenza giuridico – economica del personale scolastico dalle regioni, estende il predetto concerto alle regioni, attraverso la modifica delle citate norme, l’articolo 40, comma 3, e l’articolo 41, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001);

d) la decentralizzazione delle funzioni attualmente svolte dagli uffici periferici del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca. La proposta di legge prevede, all’articolo 31, il trasferimento delle funzioni esercitate dall’ufficio scolastico regionale, nonché quelle svolte dagli uffici scolastici provinciali, al centro servizi amministrativi per la comunità scolastica territoriale, considerato quale organo di partecipazione e di corresponsabilità delle regioni con lo Stato nel governo del sistema nazionale d’istruzione. Tale decentralizzazione consente di risparmiare risorse consistenti a vantaggio del sistema d’istruzione. Dopo il 1997, infatti tutti i provveditorati furono eliminati e sostituiti con le direzioni generali, per essere infine «resuscitati» con il nome di uffici scolastici provinciali, in un processo di costante espansione dell’apparato burocratico centrale e periferico del Ministero. L’aumento delle direzioni generali è paradossalmente avvenuto di pari passo con l’istituzione dell’autonomia scolastica. Si tratta di una contraddizione in termini e di una sorta di cristallizzazione di tale autonomia all’interno della predetta struttura burocratico-amministrativa. Al riguardo ricordiamo che in tutta Europa le riforme scolastiche sono state costruite negli ultimi vent’anni sul decentramento dei poteri dello Stato e sull’autonomia delle scuole. Esemplari sono i casi della Spagna, dove la riforma, che ha avuto un iter più che decennale, si è strettamente intrecciata alla costruzione delle regioni («comunità autonome»), e della Svezia, dove successivi provvedimenti hanno portato nel corso di circa venti anni al totale decentramento del governo dell’istruzione. Vogliamo anche ricordare che questi processi non sono stati né di destra né di sinistra: in Spagna, ad esempio, sono stati promossi dal governo socialista di Gonzales e in Svezia dai conservatori tornati al potere nel 1976 dopo quarantatré anni di ininterrotto governo socialdemocratico. In entrambi i Paesi, quando la maggioranza governativa è cambiata, il decentramento non è assolutamente stato rimesso in discussione;

e) la realizzazione dell’autonomia amministrativa e finanziaria delle istituzioni scolastiche. La proposta di legge mira a creare un collegamento tra l’istituzione scolastica e gli altri soggetti istituzionali, pubblici e privati territoriali. Le scuole, ai sensi dell’articolo 40, ottengono dalla regione una dotazione finanziaria, in modo da garantire, attraverso la qualificazione e la razionalizzazione della spesa, le risorse necessarie per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento, nonché per il riequilibrio di situazioni di svantaggio. Le entrate delle istituzioni comprendono:

le assegnazioni della regione per spese di funzionamento e d’investimento;
il contributo e le assegnazioni di altri enti pubblici;
i contributi di istituzioni, imprese o privati, ivi compresi i versamenti degli studenti o delle famiglie;
i proventi derivanti da convenzioni o contratti con soggetti esterni;
qualsiasi altra oblazione, provento o erogazione liberale.

Le assegnazioni ordinarie sono stabilite sulla base di parametri oggettivi per la determinazione dei fabbisogni, tenendo conto dell’entità e della complessità dell’istituzione scolastica.

Le assegnazioni straordinarie sono finalizzate alla copertura di spese imprevedibili o alla realizzazione di progetti di particolare complessità.

Le istituzioni scolastiche possono prevedere anche il versamento da parte degli studenti e delle famiglie di contributi per il rimborso delle spese relative alla realizzazione di attività facoltative, integrative o di laboratorio con forme di esonero totale o parziale, in base al merito e alla capacità economica della famiglia;

f) determinazione, selezione e reclutamento dell’organico docente. L’attuale modello concorsuale ha un alto grado di inefficienza, poiché non stabilisce nessun rapporto tra risorse impiegate e qualità del risultati ottenuti. Inoltre si basa su criteri uniformi che non tengono conto dei più moderni sistemi di reclutamento in uso sia nel settore privato sia in quello pubblico. La presente proposta di legge intende mettere fine al vecchio sistema con:

il superamento della dimensione nazionale del mercato del lavoro scolastico, causa principale dei maggiori difetti dell’attuale modello;
l’eliminazione del rischio di riproduzione del precariato;
la garanzia di una selezione pertinente e meritocratica. Si prevedono le medesime disposizioni contenute dall’atto Camera n. 1710 (presentatori Cota, Goisis e altri): l’articolo 9 della presente proposta di legge istituisce il «concorso regionale», al quale accede il 100 per cento dei docenti iscritti all’albo regionale di cui all’articolo 17, riservando, in caso di un esiguo numero di candidati, a determinate classi di concorso ordinarie o relativamente a discipline di particolare specializzazione, una quota di partecipazione interregionale ai docenti iscritti agli albi delle regioni limitrofe (articolo 15); la selezione concorsuale, prevista nella presente proposta di legge, consiste nella simulazione di una lezione in classe, allo scopo di valutare le capacità relazionali e metodologiche del docente. Le procedure concorsuali (articolo 11) sono espletate direttamente dalle istituzioni scolastiche, a meno che l’esigenza di contenere gli oneri relativi al funzionamento delle commissioni giudicatrici non obblighi la regione a disporre l’aggregazione territoriale dei concorsi. La graduatoria degli idonei (articolo 13) ha validità ai fini della copertura delle cattedre o dei posti che si rendano disponibili nei tre anni intercorrenti tra il primo e il secondo bando di concorso successivo e decade trascorsi i tre anni, a prescindere da eventuali dilazioni nei tempi di realizzazione dell’intera procedura concorsuale, compresa la pubblicazione della graduatoria di merito. I vincitori del concorso (articolo 19) sono assunti con la qualifica di docenti ricercatori, per un periodo massimo di tre anni, con contratto a tempo determinato, prevedendo la possibilità di trasformarlo in assunzione definitiva, a tutti gli effetti giuridici, contrattuali, normativi e retributivi, al terzo incarico annuale, previo accertamento meritocratico del servizio prestato. Tali docenti ricercatori partecipano ad accordi di rete, promossi dalle istituzioni scolastiche, allo scopo di inserire i docenti in progetti di ricerca, sperimentazione e sviluppo, nonché di formazione e aggiornamento, tenuto conto della relativa classe di specializzazione. I più meritevoli sono assunti a tempo indeterminato e ottengono lo status giuridico di docenti esperti, salvo successive valutazioni inerenti la garanzia e la qualità del servizio prestato;
gli incarichi pluriennali. L’articolo 21 prevede che i contratti di incarico dei docenti che hanno superato il concorso siano stipulati per un minimo di cinque e un massimo di dieci anni scolastici, con eventuale conferma subordinata alla valutazione periodica del comitato di valutazione;
l’albo regionale dei dirigenti (articolo 25). Alla figura del dirigente scolastico va riconosciuta una specificità che va al di là del ruolo meramente amministrativo, connotandosi anche per la sua forte valenza educativa. La collegialità delle deliberazioni diviene, di conseguenza, l’espressione più alta delle libertà costitutive del processo di insegnamento-apprendimento e, per certi versi, è garanzia del pluralismo culturale. La regione indìce concorsi regionali per l’assunzione di personale dirigente; può comunque conferire ai dirigenti iscritti all’albo dei dirigenti delle istituzioni scolastiche del territorio, nel limite dei posti vacanti e disponibili e della dotazione organica complessiva, incarichi a tempo determinato di durata non superiore a cinque anni (articolo 27). Il dirigente scolastico è sottoposto a valutazione annuale (articolo 28);

g) dotazione organica del personale ATA. La distribuzione degli incarichi del personale ATA è finalizzata a garantire la continuità nell’erogazione del servizio offerto all’utenza; a valorizzare le competenze professionali e a favorire l’acquisizione di competenze specifiche;

h) il titolo III prevede l‘autonomia statutaria e l’istituzione degli organi di Governo della scuola: il consiglio dell’istituzione:

1) indica gli obiettivi generali dell’intervento formativo;

2) adotta il piano dell’offerta formativa, deliberato dal collegio dei docenti, verificandone la compatibilità in base alle risorse professionali e finanziarie disponibili;

3) approva il bilancio preventivo e consuntivo dell’istituzione;

4) approva il regolamento dell’istituzione.

Il collegio dei docenti, in quanto organo preposto alla programmazione degli interventi educativi, definisce in piena autonomia gli obiettivi formativi, tenendo conto delle proposte espresse dalle realtà scolastiche e delle indicazioni che pervengono dalle comunità operanti sul territorio.

Ogni istituzione scolastica approva la carta dei servizi, quale strumento che definisce i diritti dell’utente in relazione all’organizzazione e all’erogazione del servizio e informa gli studenti e le famiglie sui princìpi fondamentali, sui contenuti specifici e sull’organizzazione dell’offerta formativa (articolo 38). Nell’ambito della propria autonomia le istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado utilizzano una parte del curricolo obbligatorio per la costruzione di percorsi interdisciplinari dedicati alla conoscenza del territorio di appartenenza, dal punto di vista storico, culturale, ambientale, urbanistico, economico e sportivo (articolo 39);

i) disposizioni per il controllo amministrativo e contabile delle istituzioni scolastiche. Le istituzioni scolastiche sono sottoposte al controllo di regolarità amministrativa e contabile da parte di uno o più nuclei di controllo, nominati dal dirigente del distretto scolastico regionale competente. I nuclei sono composti da personale regionale qualificato in materia amministrativa e contabile o da esperti esterni appositamente incaricati;

l) riqualificazione della spesa complessiva per l’istruzione nelle scuole. La regione provvede alla riqualificazione della spesa complessiva per l’istruzione sulla base dei seguenti princìpi, al fine della riduzione della spesa corrente e della diversificazione degli investimenti:

1) ridefinire la rete scolastica territoriale sulla base di parametri oggettivi, che consentano il dimensionamento del numero minimo e massimo degli alunni;

2) attribuire alla scuola un organico secondo parametri e standard anche pluriennali in rapporto al numero degli alunni, all’interno del quale sia possibile esercitare liberamente scelte organizzative da parte degli organi di governo delle scuole;

3) riqualificare la spesa per il personale al fine della miglior efficacia nell’erogazione del servizio educativo.

Il testo integrale del DDL